《上海市城市更新條例》表決通過，其中5章10條文涉及風貌保護

城市更新：以人為本打造活力空間

位于上生新所內的蔦屋書店讓老建筑煥發新生。

上生新所，近百年前是高雅寧靜的“哥倫比亞生活圈”，新中國成立后變身上海生物制品研究所，如今新晉為上海網紅打卡地之一；南外灘老碼頭，過去是上海油脂廠等聚集地，如今轉身為時尚文化園區，為十六鋪老碼頭塑造了一個鮮活的當代藝術映射；愚園路上，每一幢老建筑里都有過不為人知的傳奇，改造后，這里將菜場和美術館“混搭”，摩登又親民，咖啡香中融合著市井煙火氣。

目前，上海的城市建設發展模式已進入從外延擴張轉向內涵提升、從大規模增量建設轉向存量更新為主的新階段。這些年來，上海積累了一批富有特色的城市更新案例，這些有益經驗正從實踐上升為地方性法規。昨天，上海市十五屆人大常委會第三十四次會議表決通過了《上海市城市更新條例》，條例自9月1日起正式施行。市人大城建環保委主任委員崔明華說，法規出臺，意味著上海從地方性法規層面為有效推進城市更新工作提供了有力法治保障，這對于踐行“人民城市”重要理念、提升城市軟實力具有重要意義。

在城市更新過程中，歷史風貌保護與經濟效益、民生改善如何平衡？煙火氣和人情味如何保留？這些問題都可以在這部法規中找到答案。

建立區域更新統籌機制

“從國際上看，城市更新的發展趨勢、更新的目的正從比較單一的物質環境改善，發展到空間、經濟和社會環境的全面提升；更新方式從大規模整體性的推倒重建，發展到分階段適時的漸進式更新；更新主體從單一主體，發展到政府、市場、社區多維度合作。”市規劃和自然資源局局長徐毅松說。

此前審議中，不少委員提及城市更新中的單體化、碎片化問題。比如一些較為成功的工業遺存改造更新案例，僅僅是建筑單體或者居住街坊改造更新，還沒有考慮到通過區域規模化更新，將綜合管廊、公共充電樁等新型集約化基礎設施嵌入其中。有學者認為，城市更新的內涵要從單純的經濟、物質更新，向經濟、物質、社會和環境的綜合更新轉變。市人大常委會法工委主任丁偉說，此次立法遵循的基本思路就是堅持“區域更新、整體推進”，通過一系列制度措施設計，更有效地整體激活城市空間、功能、產業、設施等發展全要素的活力。

為更好地統籌安排，克服以往在改善城市空間形態和功能有關活動中側重于解決單一問題的局限性，《條例》作了具體制度設計。比如建立區域更新統籌機制，由更新統籌主體負責推動達成區域更新意愿、整合市場資源、編制區域更新方案，統籌、推進更新項目實施。同時，還規定根據區域情況和更新需求，政府可以賦予更新統籌主體參與規劃編制、實施土地前期準備、統籌整體利益等職能。條例還規定，本市建立更新統籌主體遴選機制。市、區政府通過遴選，確定與城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體。

活力空間保留“煙火氣”

城市更新的空間形態和社會形態是相互關聯的，如果一味追求“高大上”，可能造成“煙火氣”不足。在市人大城建環保委副主任委員馮經明看來，城市更新要打造活力空間，就是要以人為本，增加“煙火氣”。

上生新所就是一個好的案例。這個項目在改造中基本沒有拆房子，以改建或加建為主，保留了眾多歷史建筑和綠地。為了增加“煙火氣”，上生新所將兩邊的通道打開，把空間開放給周邊居民，與他們的生活空間連通，居民經常到這里散步、購物、遛狗，喝咖啡、逛書店，詩意城市在“煙火氣”構筑的日常中釋放魅力。

“煙火氣”背后正是“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的折射。丁偉說，立法將其貫徹落實到城市更新工作的全過程，最大程度體現人民群眾意愿、最大限度激發市場活力。

以人為本，也體現在具體條款中。比如城市更新的基本原則強調“民生優先、共建共享”，在更新指引的編制原則中，其中一條是持續改善城市人居環境，構建多元融合的“十五分鐘社區生活圈”，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。在開展城市更新活動中，應當優先對市政基礎設施、公共服務設施等進行提升和改造，推進綜合管廊、綜合桿箱、公共充電樁、物流快遞設施等新型集約化基礎設施建設。

街區更新要“一街一議”

“有些區域做了更新，但似乎沒有什么個性，甚至一些區域特色在更新過程中被剔除了。”此前審議時，有委員認為，一些街區的更新項目“千篇一律”，原因之一就是社區參與度不夠。如果在更新中做不到一街一議、一幢樓一幢樓討論，就可能損害一個城市的多樣性，建議多聽聽市民群眾的建議。

市人大代表高路曾分享過一個案例。她所在的天平街道有家包子鋪開了17年，店面老舊，還涉及跨門營業。這樣的小店原本應該納入整治對象，但周邊居民都說這家店包子味道好，能解決早餐剛需，希望保留下來。街道傾聽居民意見后，就動腦筋對其進行改造，由社區規劃師做整體要素把關，包子鋪老板、社區居民、沿路單位，包括一些游客都對這個包子鋪改造提了很多想法。最后，經改造更新，包子鋪被保留了下來。

在城市更新過程中，市民有權對自己居住的大樓和所在的區域提出更新建議。這一點，立法做了明確規定，即建立健全城市更新公眾參與機制，依法保障公眾在城市更新活動中的知情權、參與權、表達權和監督權。為充分尊重民意，《條例》規定，物業權利人以及其他單位、個人都可以向區政府提出更新建議，作為確定更新區域的重要參考。同時規定，政府部門在編制更新行動計劃的過程中，應當通過座談會、論證會或者其他方式，廣泛聽取相關單位和個人的意見。

兼顧歷史文化風貌保護

城市更新很重要的一條就是對歷史建筑保護要花大力氣。市人大代表徐廉芳曾介紹過“山壽里”的更新案例。浦江飯店、上海大廈旁邊新建了“世界會客廳”，這一塊方圓一公里左右的地域保留了原來兩三層的建筑，這些上世紀30年代的老建筑保留著窄馬路、小街坊的舊式上海商業形態。居民動遷后，這里沒有新建其他建筑，完全保留了原來的生活形態、商業形態，還增加了高端休閑娛樂、酒店和文化功能，如今這里既懷舊又摩登。

在城市更新中，如何兼顧好歷史文化風貌的保護？在崔明華看來，要實現這一目標，需要有關部門統籌好風貌保護與民生改善、區域轉型升級、建筑活化利用的關系，既保留有必要保護的歷史風貌，又最大程度地促進民生改善、地區發展。

此次立法中，加強城市更新中的風貌保護所占的分量很重。《條例》共有5章10個條文涉及風貌保護，其中有2個條文是專門對“風貌協調要求”和“風貌保障”作出規定。比如第三十四條規定，在優秀歷史建筑的周邊建設控制范圍內新建、擴建、改建以及修繕建筑的，應當在使用性質、高度、體量、立面、材料、色彩等方面與優秀歷史建筑相協調，不得改變建筑周圍原有的空間景觀特征，不得影響優秀歷史建筑的正常使用。再比如第四十三條規定，在歷史風貌保護區域開展風貌保護，以及對優秀歷史建筑進行保護的過程中，符合公共利益確需征收房屋的，按照國家和本市有關規定開展征收和補償。

“城市更新保障”是亮點

愚園路公共集市是屢屢被提及的一個城市更新樣本。“改造過程中也是好事多磨，小小一條馬路牽涉到的主體十分復雜，既有央企、國企，也有區屬企業。”市人大代表、上海弘基企業（集團）股份有限公司董事長李永杰曾參與愚園路改造長達7年。“在老房改造中，前期投入往往耗費很大精力，常常是還沒回本就臨近租賃期限。”李永杰認為，現行規定容易導致市場主體短期逐利現象，不利于城市更新。

充分的政策供給是激發市場主體參與積極性的有力保障。李永杰希望出臺支持政策，鼓勵國企、民企探索混合制運營，讓雙方共享租金收益，從而有利于引導長期投資行為。李永杰的期待，在這次立法中有了回應，“城市更新保障”成為此次立法條款中的一大亮點。市規劃資源局副局長白雪茹說，此次立法堅持規劃引領，落實更新對象全覆蓋、更新重點有保障、綜合目標可實現的總體要求，更新對象涵蓋各類存量用地，做到優先關注民生、堅持保障發展、注重提升品質。

為此，條例從標準、規劃、用地以及財政、金融、稅收等方面提出了具體支持措施。比如，在標準保障上，歷史建筑保護、舊住房更新項目中現行建筑間距、綠化、市政配套等標準難以適用的，要求有關部門按照環境改善和整體功能提升的原則優化標準和規范；在規劃保障上，明確更新區域內項目用地性質、容積率等規劃指標可以優化確定，零星更新項目可以采取相應鼓勵措施，舊住房更新項目可以按規劃增加建筑量；在用地保障上，規定了土地組合供應、重新設定土地使用年限等措施。

浦東城市更新有特別規定

現代城市正在不斷向立體化方向發展，這既體現為建筑的高度在不斷提升，也反映在地下空間的開發利用上。此次立法發揮浦東引領作用，以專章形式對浦東城市更新作了特別規定。條例特別談及“垂直空間分層設立使用權”，這將為城市空間格局帶來怎樣的變化？

根據《民法典》第三百四十五條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。《中共中央國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》明確規定，支持推動在建設用地地上、地表和地下分別設立使用權。為貫徹落實《民法典》和《意見》精神，《條例》對更新空間垂直利用作出專門規定，明確浦東新區人民政府在編制更新行動計劃時，應當優化地上、地表和地下分層空間設計，明確強制性和引導性規劃管控要求，探索建設用地垂直空間分層設立使用權。

“這將為浦東在城市更新行動中就同一塊建設用地，區分地上、地表、地下分別設立使用權提供地方性法規依據。”崔明華說，垂直空間分層設立使用權將有利于吸引和調動更多市場主體參與城市更新。此外，條例還明確，可由浦東新區政府直接指定更新統籌主體對原成片出讓區域等建成區進行更新，同時支持浦東探索不同產業用地類型合理轉換。

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